3. April 2007 • Wirkt die Arbeitsmarktförderung in Österreich?. Evaluierung der Förderungsinstrumente in Österreich • Hedwig Lutz, Helmut Mahringer

Ein breites Spektrum an aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen zielt auf eine Verbesserung der Beschäftigungschancen von Arbeitsuchenden ab. Im Rahmen einer mikroökonometrischen Evaluierung hat das WIFO verschiedene Instrumente der Arbeitsmarktförderung im Hinblick auf ihre kausale Wirkung auf die geförderten Personen untersucht. Während sich die Teilnahme an Maßnahmen zur Vermittlungsunterstützung und an Qualifizierungsmaßnahmen für Frauen zwischen 25 und 44 Jahren durchwegs positiv auf die Beschäftigungschancen auswirkt, sind für Frauen im höheren Erwerbsalter und für Männer kaum Hinweise auf signifikant positive Beschäftigungseffekte festzustellen. Für ältere Erwerbslose erwiesen sich insbesondere Transitarbeitsplätze in sozialökonomischen Betrieben als integrationsfördernd.

Vor dem Hintergrund der Ausweitung der aktiven und aktivierenden Arbeitsmarktpolitik in den letzten Jahren kommt der systematischen Evaluierung ihrer Wirkungen wachsende Bedeutung zu. Sowohl die Verfügbarkeit informativer Datenbestände als auch die Entwicklung von Analysemethoden haben erhebliche Fortschritte gemacht.

Die vom WIFO in seinem jüngsten Monatsbericht vorgestellten Ergebnisse einer umfassenden Evaluierung der wesentlichsten Interventionsformen der österreichischen Arbeitsmarktförderung verbinden die innovative Nutzung von Massendaten mit der Anwendung moderner mikroökonometrischer Methoden. Dabei lag das Hauptaugenmerk der Darstellung auf der durchschnittlichen Wirkung einer Maßnahme auf die Beschäftigungszeiten der geförderten Personen.

Alle Interventionsformen steigern demnach die Erwerbsbeteiligung beträchtlich. Die Arbeitsmarktförderung wirkt damit dem Rückzug aus dem Arbeitsmarkt deutlich entgegen. Nicht für alle Maßnahmen oder Gruppen von Teilnehmenden bewirken die Förderungsmaßnahmen jedoch eine Zunahme der Beschäftigung (gemessen an der kumulierten Zeit in ungeförderter Beschäftigung innerhalb von drei Jahren ab Förderungsbeginn):

• Ein ähnliches Bild auf etwas höherem Niveau ergibt sich für Qualifizierungsmaßnahmen: Frauen zwischen 25 und 44 Jahren profitieren am meisten von diesen Maßnahmen. Besonders positive Wirkungen zeigen sich für Wiedereinsteigerinnen. Aber auch für Männer zwischen 25 und 44 Jahren ist eine positive Tendenz zu verzeichnen. Für ältere Arbeitslose hatte die Teilnahme keine signifikante Wirkung auf die Zeiten in Beschäftigung.

• Für die Maßnahmen zur Vermittlungsunterstützung ("aktive Arbeitsuche" und "Berufsorientierung") sind für Frauen im Alter zwischen 25 und 44 Jahren positive Effekte auf die Beschäftigungsintegration festzustellen, die aber nur für die "aktive Arbeitsuche" signifikant sind. Für Männer generell und für Frauen ab 45 Jahren konnte keine signifikante Wirkung ermittelt werden.

• Am deutlichsten wirkt die Förderung über Transitarbeitsplätze in "sozialökonomischen Betrieben" auf die weitere (ungeförderte) Beschäftigung der Teilnehmenden. Dabei konzentriert sich der positive Effekt auf die Altersgruppe zwischen 45 und 54 Jahren, und zwar sowohl für Frauen als auch für Männer. Für Jüngere in "sozialökonomischen Betrieben" und für Geförderte in "gemeinnützigen Beschäftigungsprojekten" hatte die Teilnahme im Beobachtungszeitraum von drei Jahren keine signifikante Wirkung auf die Zeit in ungeförderter Beschäftigung.

• Die "Eingliederungsbeihilfe" bietet eine zeitlich befristete Förderung der Lohnkosten für die Beschäftigung älterer Arbeitsloser oder Langzeitarbeitsloser. Positive Effekte ergeben sich mittelfristig (d. h. ab dem zweiten Jahr nach Förderungsbeginn) in nur einem Szenario, in dem diese Beihilfe überwiegend Personen zugute kommt, die sonst nicht oder erst später einen Arbeitsplatz gefunden hätten. Diese positiven mittelfristigen Effekte sind für Frauen speziell in der Altersgruppe zwischen 45 bis 54 Jahren tendenziell höher als für Männer. Die starke Zielgruppenorientierung der Maßnahme sollte im Sinne der Vermeidung von Mitnahmeeffekten konsequent umgesetzt werden.

Die Befunde für Österreich fügen sich in weiten Teilen in die Erfahrungen anderer Länder mit der Evaluierung der Arbeitsmarktförderung ein. Mit internationalen Befunden stimmen etwa folgende Aspekte überein: die ausgeprägte Wirkung der Maßnahmen auf die Erwerbsbeteiligung, die größeren Effekte für Frauen als für Männer oder die Abhängigkeit der Ergebnisse von der Dauer des Beobachtungszeitraums aufgrund des "Lock-in-Effekts" (die Arbeitslosen suchen während der Teilnahme an den meisten Maßnahmetypen weniger aktiv nach Arbeit).

Eine Verbesserung der Integrationseffekte durch aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen dürfte über drei Kanäle möglich sein:

• Stärkung zielgruppenspezifischer Förderangebote,

• Verringerung des Einsatzes kurzer bzw. wenig intensiver Maßnahmen und

• erhöhtes Angebot an Informationen als Basis für Controlling und Evaluierungen.

Der Schluss auf den Erfolgsfaktor "zielgruppenspezifische Förderangebote" resultiert aus den vergleichsweise hohen Wirkungen entsprechender Maßnahmen. Dazu zählen für Schwervermittelbare die Befunde zur Beschäftigungsförderung ("sozialökonomische Betriebe", "Eingliederungsbeihilfe") oder für Personen mit Qualifikationsbedarf die Ergebnisse der Individualbeihilfen zu Kursen auf dem freien Bildungsmarkt. Aber auch die vergleichsweise hohen Effekte für Frauen im Haupterwerbsalter, insbesondere für Wiedereinsteigerinnen, sind – zumindest teilweise – vor dem Hintergrund von Maßnahmen zu sehen, die speziell für Problemlagen in Zusammenhang mit dem Wiedereinstieg nach Erwerbsunterbrechungen entwickelt und gezielt eingesetzt wurden.

Kurze bzw. wenig intensive Teilnahmen dominieren das Fördergeschehen. Solche Maßnahmen dürften aber angesichts des teilweise erheblichen Umorientierungs- und Qualifizierungsbedarfs von Arbeitslosen nicht immer zielführend sein. Werden unterstützende Maßnahmen ("aktive Arbeitsuche", "Berufsorientierung") mit kurzer Dauer bzw. Wochenintensität eingesetzt, so könnte der Unterschied gegenüber möglicherweise in anderen Fällen AMS-intern erbrachten Beratungs- und Betreuungsleistungen (die nicht als Förderung aufscheinen) gering sein. Die Ergebnisse werden zudem in anderer Hinsicht durch die Bedeutung kürzerer bzw. weniger intensiver Maßnahmen nach unten beeinflusst: Grundsätzlich sollte ihre durchschnittliche Wirkung auf die weitere Arbeitsmarktintegration der Geförderten geringer sein als die von längeren bzw. umfassenderen Maßnahmen. Wenn dies zutrifft, dann sind die Effekte kleiner, ihre statistische Nachweisbarkeit (Signifikanz) geringer.

Insgesamt weisen die Ergebnisse der Wirkungsanalyse für unterstützende Maßnahmen ("aktive Arbeitsuche", "Berufsorientierung"), die für die meisten untersuchten Personengruppen im Durchschnitt keine positive Effekte ergaben, auf Optimierungsmöglichkeiten im Maßnahmeneinsatz gegenüber dem Jahr 2000 hin. In den Folgejahren war auch bereits ein Rückgang der Förderfälle im Bereich dieser Unterstützungsmaßnahmen zu erkennen, allerdings ohne Ausweitung der Intensität oder -dauer des Fördergeschehens.

Die in den Umsetzungsdaten der Arbeitsmarktförderung ersichtliche Gliederung von Maßnahmentypen fasst ein sehr heterogenes Bündel von Aktivitäten zur Steigerung der fachlichen Qualifikation in zwei Arten der Förderungsvergabe zusammen ("Qualifizierungen in geförderten Bildungseinrichtungen" und "Beihilfe zu den Kurskosten"). Diese Untergliederung gibt jedoch keine Auskunft über Inhalt, Intensität oder Nachweisbarkeit des erzielten Bildungsabschlusses der konkreten Maßnahmen. Gerade diese Maßnahmen sind also sehr heterogen – und damit die Varianz der durchschnittlichen Ergebnisse zur arbeitsmarktpolitischen Wirkung sehr groß. Insofern ist aus insignifikanten Effekten nicht auf die potentielle Wirkungslosigkeit von Qualifizierungen zu schließen. Eine genauere Kodierung der Maßnahmen durch das AMS wäre daher sehr hilfreich, um aus detaillierteren Analysen Erkenntnisse über die Wirkung bestimmter Qualifizierungstypen zu gewinnen. Angesichts des durchschnittlich geringen Ausbildungsniveaus von Arbeitslosen sind nämlich wirkungsvolle Qualifizierungsmaßnahmen ein unverzichtbarer Bestandteil der Arbeitsmarktförderung.

Nähere Informationen entnehmen Sie bitte dem WIFO-Monatsbericht 3/2007 und der folgenden WIFO-Studie: Hedwig Lutz, Helmut Mahringer, Andrea Pöschl (Koordination), Evaluierung der österreichischen Arbeitsmarktförderung 2000-2003 (460 Seiten, 80,00 Euro, kostenloser Download: http://www.wifo.ac.at/wwa/jsp/index.jsp?fid=23923&id=28498&typeid=8&display_mode=2!