3. April 1998 • Liberalisierung in der Telekommunikation gelingt nur durch Anpassung der Regulierung • Norbert G. Knoll

Seit Mitte der achtziger Jahre werden international Schritte zur Liberalisierung des Marktzutritts in der Telekommunikation gesetzt. Technologische Trends und die Einführung von Wettbewerb auf bislang monopolistisch organisierten Märkten stellen neue Anforderungen an den Regulierungsrahmen. Anpassungen der Regulierung sind auch aus Sicht der Technologiepolitik notwendig – das bestätigt Norbert Knoll im soeben erschienenen WIFO-Monatsbericht.

Im Auftrag von Wirtschaftsministerium und Wissenschaftsministerium veranstaltete das WIFO im Sommer 1997 einen international besetzten Experten-Workshop zum Thema "Innovation und Regulierung in der Telekommunikation". Norbert Knoll bringt im Heft 3/1998 der WIFO-Monatsberichte Schlußfolgerungen zum mittelfristigen Reformbedarf. Dabei zeigt er den Stellenwert der Regulierung für die Innovationspolitik auf, die von der Modernisierung der Telekominfrastruktur bis hin zu neuen Anwendungen der elektronischen Geschäftsabwicklung ("Electronic Commerce") reicht.

Es ist weitgehend unbestritten, daß in der Telekommunikation Interventionen erforderlich sind, um für neu in den Markt eintretende Unternehmen faire Wettbewerbsbedingungen zu schaffen und eine sozial ausgewogene Verteilung der Anpassungskosten des Strukturwandels zu erreichen. Umgekehrt spielt die Stimulierung der Verbreitung und Anwendung innovativer Telekommunikationsdienste bislang eine untergeordnete Rolle in der Reform der Regulierung.

Nach Erfahrungen zur Liberalisierung des Marktzutritts in der Telekommunikation aus dem OECD-Raum sollte die technologiepolitische Bedeutung von Reformen der Regulierung nicht unterschätzt werden. Wettbewerb ist eine Triebfeder für den Einsatz neuer Technologien und übernimmt eine ergänzende Funktion zur traditionellen Förderpolitik, die sich in erster Linie auf die Entwicklung neuer Technologien konzentriert und die Entwicklung eines Marktes für innovative Produkte und Dienstleistungen tendenziell vernachlässigt. Für die Anpassung des Regulierungsrahmens in der Telekommunikation bedeutet das, daß technologischer Wandel verstärkt berücksichtigt werden muß und eine technologiepolitisch bedeutsame Hebelwirkung erreicht werden kann. Die Regulierung des Netzzusammenschlusses in Deutschland etwa beeinflußte die Modernisierung der Telekominfrastruktur Anfang der neunziger Jahre wesentlich, wobei Regelungen zum Schutz des traditionellen Anbieters, der Deutschen Telekom, eine stärkere Diffusion innovativer Diensteangebote wie z. B. Corporate Networks behinderten.

Regulierung muß aber auch selbst innovativ in der Etablierung neuer Instrumente sein, um neue Angebote wie z. B. in der Mobilkommunikation zu ermöglichen. Hier kann vor allem auf die Auktion von Frequenzen für mobile Dienste (Mobiltelefonie, Paging), aber auch auf Losverfahren zur Vergabe von Rufnummern verwiesen werden. Die Regulierungsbehörden müssen dabei eine Phase institutionellen Lernens durchlaufen, das neben theoretischen Überlegungen auch praktische Erfahrungen umfaßt. In Deutschland etwa ermöglichte die Vergabe von Frequenzen für Pagingdienste nach den ERMES-Normen im September 1996 sowohl eine Erhöhung der Transparenz der Vergabepraxis als auch die Etablierung wettbewerbskonformen Marktzutritts.

Reformbedarf und Gestaltung des Regulierungsrahmens sind gerade infolge des raschen technologischen Fortschritts mit neuen Herausforderungen konfrontiert. Dies zeigt sich besonders deutlich in bezug auf Anwendungen des "Electronic Commerce" – der Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien zur Anbahnung, Durchführung und Unterstützung von kommerziellen Transaktionen. Die forcierte Nutzung innovativer Anwendungen erfordert Reformen nicht nur der technischen Regulierung (Normung und Standardisierung). Als potentielles Hemmnis für die Einführung von Regulierungsansätzen, die den Electronic Commerce gerecht werden, erweist sich die unreflektierte Fortführung technischer und rechtlicher Regelungen, die von der Regulierung "geschlossener (Telefon-)Netze" ausgehen.

Regulierung geht also über bestehende Formen der Telekomregulierung hinaus, und eine den Technologien angepaßte Strategie wird erforderlich, um die Durchführung von geschäftlichen Transaktionen im elektronischen Raum zu ermöglichen. Gleichzeitig verlangen technologische Entwicklungen wie z. B. die Konvergenz elektronischer Kommunikation zwischen Medien und Telekommunikation eine Weiterentwicklung der rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen, um neue Märkte für multimediale Dienste zu schaffen.