9. März 1998 • Massenarbeitslosigkeit in Deutschland, Jobwunder in den USA: Lehren für eine europäische Beschäftigungsstrategie • Stephan Schulmeister

Unterlage zur Pressekonferenz von AMS und WIFO am 9. März 1998 • Präsentation der WIFO-Studie im Auftrag des AMS "Die Beschäftigungsdynamik in den USA im Vergleich zu Deutschland und Japan" von Stephan Schulmeister

Die Studie untersucht den Regimewechsel von anhaltender Vollbeschäftigung zu steigender Arbeitslosigkeit sowie die unterschiedliche Entwicklung in den USA, in Deutschland und Japan durch einen Vergleich von zwei Erklärungsansätzen:

• Die neoliberale Hypothese bringt die derzeit dominierende Sichtweise zum Ausdruck, wonach das Ausmaß der Beschäftigung bzw. Arbeitslosigkeit auf dem Arbeitsmarkt determiniert wird, und zwar primär durch die Höhe des Reallohns (einschließlich seiner Nebenkosten).

• Die "systemische" Hypothese nimmt an, daß der Einsatz von Arbeit relativ zu Kapital nicht von der Relation zwischen Lohn- und Kapitalkosten abhängt, sondern vom – irreversiblen – technischen Fortschritt. Unter dieser Bedingung sind Beschäftigung und Arbeitslosigkeit das Resultat der Interaktion verschiedener ökonomischer, sozialer und politischer Variabler.

Der Weg von der Vollbeschäftigung in die Beschäftigungskrise

In der Prosperitätsphase der Nachkriegszeit wurde das Gewinnstreben durch die Systembedingungen auf die Gütermärkte gelenkt: Bei festen Wechselkursen, unter der Wachstumsrate liegenden Zinssätzen, festen Rohstoffpreisen und stabilen Aktienkursen waren kurzfristig-spekulative Transaktionen auf den Finanzmärkten unattraktiv, der "Vermehrungsdrang" des Kapitals konzentrierte sich auf langfristig-spekulative Aktivitäten auf den Gütermärkten, also Investitionen, Innovationen und den (internationalen) Handel. Bei hohem Wirtschaftswachstum herrschte Vollbeschäftigung, obwohl die Lohnquote stieg, die Reallöhne also rascher wuchsen als die Arbeitsproduktivität.

Die europäischen Volkswirtschaften expandierten in dieser Phase viel rascher als die Wirtschaft der USA, und zwar in erster Linie weil die makro- und mesoökonomischen Rahmenbedingungen aufeinander abgestimmt waren: Der wirtschaftspolitisch aktive Staat und die korporatistische Gestaltung der "labor relations" durch Unternehmerverbände und Gewerkschaften ergänzten die realkapital- und damit wachstumsfreundlichen Systembedingungen.

Die Hauptursache für die langfristige Abschwächung des Wachstums von Produktion und Beschäftigung seit Anfang der siebziger Jahre liegt in der Verlagerung des "Vermehrungsdrangs" des Kapitals von den Gütermärkten zu den Finanzmärkten: Einerseits erhöhten instabile Zinssätze, Wechselkurse und Rohstoffpreise die Unsicherheit über die Profitabilität von Realinvestitionen sowie ihre Finanzierungskosten, andererseits bot gerade diese Entwicklung neue Gewinnchancen für kurzfristig-spekulative Aktivitäten.

Überdies schränkte das seit 1980 ständig über der Wachstumsrate liegende Zinsniveau den Finanzierungsspielraum der Unternehmen ein: Unter diesen Bedingungen erfüllten sie ihre Funktion, das Sparen der privaten Haushalte in Realkapital und damit auch in Arbeitsplätze zu transformieren, in viel geringerem Maß als bis Anfang der siebziger Jahre.

Die unterschiedliche Entwicklung in den USA und in Europa

Im neoliberalen Kontext ist die (Lohn-)Flexibilität der Arbeitsmärkte in den USA die wichtigste Ursache, warum die Arbeitslosigkeit in den USA langfristig kaum gestiegen ist: Die Reallöhne paßten sich den Nachfrageverschiebungen besser an und sanken deshalb für Geringqualifizierte; zugleich wurden aber viele (Niedriglohn-)Arbeitsplätze geschaffen.

Nach der "systemischen" Hypothese nahm mit dem Realzinsniveau und den Gewinnchancen von Finanzmarktspekulation auch die "Renditeansprüchlichkeit" des Realkapitals zu ("shareholder value"). Dazu mußte der Reallohnzuwachs unter die Steigerung der Arbeitsproduktivität gedrückt werden, was auf zweierlei Weise realisiert werden kann:

• Erhöhung der Arbeitsproduktivität durch Forcierung von Rationalisierungsinvestitionen, die sich auf Sektoren mit überdurchschnittlicher Kapitalintensität und hohen Qualifikationsanforderungen an die Arbeitskräfte, insbesondere auf die Industrie konzentrieren;

• Senkung der Reallöhne und Konzentration der Produktion auf solche Sektoren, in denen überwiegend geringqualifizierte Arbeitskräfte eingesetzt werden, kombiniert mit einer geringen Kapitalausstattung je Arbeitsplatz, insbesondere im traditionellen Dienstleistungsbereich.

In den USA trug das hohe Angebot an geringqualifizierten Arbeitskräften gemeinsam mit der geringen Verbindlichkeit der Arbeitsbeziehungen, niedrigen Arbeitslosenunterstützungen und der Schwäche der Gewerkschaften dazu bei, daß sich das Wachstum von Produktion und Beschäftigung auf den Bereich der traditionellen Dienstleistungen konzentrierte: Die Arbeitsproduktivität stagnierte, die Reallöhne gingen teilweise deutlich zurück (Übersicht 1).

Beschäftigungsentwicklung im Dienstleistungssektor der USA
Zahl der Unselbständigen in 1000
	1972	1972/88 1)	1988	1988/96 1)	1996
Verkehr	2.676,0	627,0	3.303,0	731,0	4.034,0
Kommunikation	1.152,0	127,9	1.279,9	107,2	1.387,1
Autoreparatur	398,6	435,0	833,6	257,4	1.091,0
Film	.	.	340,9	185,0	525,9
Sonstige Unterhaltung	.	.	976,8	541,0	1.517,8
Bildung	958,4	608,9	1.567,3	434,2	2.001,5
Finanzdienstleistungen	3.908,0	2.722,0	6.630,0	347,0	6.977,0
Großhandel	4.127,0	1.903,0	6.030,0	557,0	6.587,0
Einzelhandel	11.822,0	7.201,0	19.023,0	2.574,0	21.597,0
Gaststätten	2.860,2	3.398,0	6.258,2	1.226,6	7.484,8
Hotels	813,1	727,0	1.540,1	141,8	1.681,9
Dienstleistungen für Unternehmen	1.490,5	3.147,8	4.638,3	2.536,0	7.174,3
EDV	106,7	566,6	673,3	526,2	1.199,5
Werbung	121,5	107,7	229,2	23,7	252,9
Gebäudewartung	336,2	444,0	780,2	112,1	892,3
Arbeitsvermittlung	213,5	1.136,9	1.350,4	1.283,5	2.633,9
Sonstige	.	.	1.425,5	539,2	1.964,7
Produktionsnahe Dienstleistungen	.	.	2.230,4	664,5	2.894,9
Engineering	339,3	391,1	730,4	112,9	843,3
Buchhaltung	204,4	295,2	499,6	74,3	573,9
Forschung	.	.	492,4	79,8	572,2
Managementberatung	.	.	508,1	397,3	905,4
Rechtsberatung	271,1	573,4	844,5	87,2	931,7
Gesundheitswesen	.	.	6.870,4	2.332,3	9.202,7
Spitäler	1.980,2	1.313,6	3.293,8	558,0	3.851,8
Arztpraxis	.	.	1.683,0	614,0	2.297,0
Sonstige Gesundheitseinrichtungen	635,8	895,5	1.531,3	655,7	2.187,0
Pflege im Haushalt	.	.	216,1	441,4	657,5
Persönliche und soziale Dienste	1.381,3	1.226,2	2.607,5	965,3	3.572,8
Kinderbetreuung	145,5	210,8	356,3	215,0	571,3
Betreuung im Haushalt	.	.	796,8	510,9	1.307,7
Sonstige Dienste	.	.	1.454,4	239,3	1.693,7
Vereine	1.402,7	337,7	1.740,4	404,9	2.145,3
Sonstige private Dienstleistungen	.	.	797,3	180,7	978,0
Private Dienstleistungen insgesamt	.	.	67.511,6	14.273,1	81.784,7
Öffentlicher Dienst	13.334,0	4.052,0	17.386,0	2.075,0	19.461,0
Bund	2.684,0	287,0	2.971,0	-214,0	2.757,0
Einzelstaaten	2.859,0	1.217,0	4.076,0	569,0	4.645,0
Bezirk und Gemeinden	7.790,0	2.549,0	10.339,0	1.720,0	12.059,0
Insgesamt	.	.	78639,4	15121,5	93760,9
Alle Unselbständigen	74.969,2	31.877,7	106.846,9	14.350,7	121.197,6
1) Absolute Differenz zwischen den Eckjahren.

In Deutschland wurden infolge der geringen Streuung der Qualifikation der Arbeitskräfte sowie der korporatistischen Gestaltung der Arbeitsbeziehungen und des relativ engmaschigen Netzes der sozialen Sicherheit die Kapitalausstattung je Arbeitsplatz, die Arbeitsproduktivität und damit auch die Reallöhne ständig gesteigert; gleichzeitig blieb die personelle Einkommensverteilung stabil.

Vereinfacht ausgedrückt: Die Realakkumulation hat sich in beiden Ländern verlangsamt; in Deutschland konzentrierten sich die Investitionen auf die Schaffung weniger, relativ teurer und hochproduktiver Arbeitsplätze, in den USA verteilte sich hingegen das zusätzliche Realkapital auf viele, relativ billige und weniger produktive Arbeitsplätze. Die Verlagerung des Gewinnstrebens von den Güter- auf die Finanzmärkte ("Krisensyndrom") beeinträchtigte die Beschäftigungslage in einem Land mit hohem Anteil kapitalintensiver Sachgüterproduktion und (entsprechend) hoher Exportquote (Deutschland) notwendigerweise stärker als in einem Land mit hohem Produktionsanteil der traditionellen Dienstleistungen (USA).

Seit Anfang der neunziger Jahre entwickeln sich überdies die makroökonomischen Rahmenbedingungen in den USA und in Deutschland sehr unterschiedlich:

• In den USA förderten die Niedrigzinspolitik, der unterbewertete Dollarkurs und die "nachfrageschonende" Budgetkonsolidierung durch den höheren Grenzsteuersatz (wieder) Aktivitäten auf den Gütermärkten, insbesondere Investitionen und Export.

• In Deutschland ergab sich durch die Hochzinspolitik der Bundesbank, die DM-Aufwertung, die nachfragedämpfende Budgetpolitik sowie den starken Inflationsrückgang und damit anhaltend hohe Realzinsen eine gegenteilige Entwicklung.

Arbeitslosigkeit und Einkommensverteilung

Aus neoliberaler Sicht ist die wachsende Ungleichheit der Verteilung der Lohneinkommen in den USA der Preis für das hohe Beschäftigungswachstum: Weil die Reallöhne auf den "demand shift against low-skilled workers" flexibel reagierten, habe sich die Beschäftigung viel günstiger entwickelt als etwa in Deutschland. Mehrere Beobachtungen lassen diese Interpretation allerdings fragwürdig erscheinen:

• Die Arbeitslosigkeit der "low skilled" relativ zu den "high skilled" ist in den USA deutlich höher als in Deutschland.

• Die relative Arbeitslosenquote der Geringqualifizierten ist in den meisten Industrieländern seit Mitte der achtziger Jahre gesunken.

• Dementsprechend ist die Arbeitslosigkeit für sämtliche Qualifikations- und Berufsgruppen langfristig gestiegen.

Nach "systemischer" Sicht hat die Organisation des Bildungswesens einen erheblichen Einfluß auf die Entwicklung von Arbeitsproduktivität, Reallohn(-Ansprüchlichkeit), Arbeitslosigkeit und Einkommensverteilung:

• Das überwiegend privatwirtschaftlich organisierte Bildungssystem der USA "produziert" auf allen Stufen Absolventen mit einer relativ großen Streuung ihrer Ausbildungsqualität und damit ihrer "skills" für die spätere Berufstätigkeit; dem entspricht ein hohes Angebot an Arbeitsplätzen, welche keine spezifischen Qualifikationen erfordern.

• Das deutsche Bildungssystem ist in hohem Maß darauf ausgerichtet, auf allen Stufen bzw. Ausbildungszweigen einheitliche Qualitätsstandards sicherzustellen. Der Anteil von "low-skill jobs" ist deshalb in Deutschland wesentlich kleiner als in den USA.

Die mit dem "Krisensyndrom" verbundenen Tendenzen zu sozialer Desintegration konnten in (Kontinental-)Europa durch die Systeme der sozialen Sicherheit in Grenzen gehalten werden, in den USA manifestierten sie sich hingegen in wachsender Armut, insbesondere in den Randschichten der Gesellschaft, und in dramatisch steigender Kriminalität.

Elemente einer europäischen Beschäftigungsstrategie

In "systemischer" Sicht muß eine effiziente Bekämpfung der Arbeitslosigkeit auf die spezifischen Ausgangsbedingungen der jeweiligen Gesellschaft zugeschnitten sein. Eine konsens- und identifikationsfähige Gesamtstrategie in der EU sollte deshalb in einer Erneuerung des "europäischen Modells" bestehen, das unter dem Begriff "soziale Marktwirtschaft" Prosperität bei Vollbeschäftigung und ein hohes Maß an sozialer Integration und Kohärenz ermöglichte. Die wichtigste Voraussetzung dafür sind monetäre Rahmenbedingungen, welche das unternehmerische Gewinnstreben wieder auf die Gütermärkte fokussieren und damit indirekt auf die Schaffung von Arbeitsplätzen.

• Als "Prophylaxe" gegen "Erdölpreisschocks" und internationale Schuldenkrisen (sie werden regelmäßig durch Kursschwankungen des Dollars ausgelöst wie etwa auch die jüngste Krise in Ostasien) sollte die Realisierung der Europäischen Währungsunion zum Anlaß genommen werden, die Wechselkurse zwischen den drei bedeutendsten Währungen (Dollar, Euro, Yen) zu stabilisieren.

• Die Euro-Leitzinsen sollten auf einem Niveau stabil gehalten werden, das sicherstellt, daß die für den Unternehmenssektor relevanten Kreditzinsen die Wachstumsrate in der EU nicht wesentlich übersteigen und im Idealfall sogar leicht unterschreiten.

• Die Zinspolitik sollte sich daher an der Förderung der unternehmerischen Realinvestitionen orientieren und nicht zum Zweck der Inflationsbekämpfung eingesetzt werden, denn Zinssteigerungen erhöhen die Produktionskosten und dämpfen die Inflation nur über eine (vermeidbare) Rezession.

• Ein deutlich niedrigeres Zinsniveau in Europa würde auch zu einer mäßigen Aufwertung des (weiterhin unterbewerteten) Dollars gegenüber dem Euro beitragen (da die Wechselkurse zwischen Dollar, Euro und Yen auf einem der Kaufkraftparität entsprechenden – "fairen" – Niveau stabilisiert werden sollten, müßte zuvor der Dollar gegenüber dem Euro aufwerten).

• Zur Verbesserung der europäischen Infrastruktur sollten die im EU-Weißbuch vorgeschlagenen Konzepte schrittweise realisiert werden; dies gilt insbesondere für die Investitionen in die transeuropäischen Verkehrsnetze (gerade auch im Hinblick auf eine langfristige Integration von West- und Osteuropa).

• Zusätzlich sollte eine EU-weite "Umweltoffensive" initiiert werden, insbesondere zur systematischen Reduktion der Schadstoffemissionen von Unternehmen und Haushalten (verbesserte Abgasreinigung, Förderung des Einsatzes von Kraft-Wärme-Kupplungen sowie sonstiger umweltverbessender Investitionsgüter, thermische Gebäudesanierung usw.).

• Da Umweltqualität und Infrastruktur öffentliche Güter sind, ist ihre Finanzierung durch Steuern begründet; zusätzliche Einnahmen könnten im Zuge einer Harmonisierung und Ökologisierung des Steuersystems in der EU, insbesondere hinsichtlich der Finanzkapitalerträge sowie des Energieverbrauchs, aufgebracht werden.

• Um sowohl den technischen Fortschritt und damit ein hohes Produktivitätswachstum als auch steigende Beschäftigung zu realisieren, sollte die Lebensarbeitszeit durch flexible Arbeitszeitmodelle gesenkt und damit das Arbeitsvolumen gleichmäßiger verteilt werden. Die Bereitschaft der Unternehmen, eine solche Strategie mitzutragen, würde am ehesten dann erreicht, wenn diese Modelle gleichzeitig eine bessere Auslastung des Realkapitals ermöglichen, also Betriebs- und Arbeitszeit entkoppeln.

• egen der Unterschiede von Produktivitätsfortschritt und Niveau der Reallöhne zwischen den einzelnen Branchen sowie wegen der unterschiedlichen Lohnstrukturen innerhalb der Branchen müßte das Verhältnis zwischen jenem Teil des Produktivitätszuwachses, der als Lohn, und jenem, der als Freizeit entgolten wird, nach Branchen differenziert werden.

Die Strategien einzelner Konzerne wie Volkswagen oder BMW zur Bewältigung des potentiellen Konflikts zwischen Produktivitätsfortschritt und Beschäftigung enthalten jene Komponenten, welche das europäische Modell für eine effiziente Bekämpfung der Arbeitslosigkeit prägen könnten (sie unterscheiden sich in wesentlichen Punkten vom "amerikanischen Weg"):

• Realisierung von Produktivitätsfortschritt und Beschäftigungswachstum,

• "Akkomodierung" der technischen Innovationen durch soziale Innovationen,

• Stärkung der (qualitativen) Wettbewerbsfähigkeit der EU durch Forcierung von Prozeß- und Produktinnovationen und damit auch der Produktivitätsentwicklung (statt durch Lohnsenkungen),

• Verhinderung bzw. Überwindung der Spaltung zwischen arbeitslosen und beschäftigten Gruppen durch eine verstärkte Kooperation zwischen Unternehmern, Arbeitnehmern und dem Staat,

• Stärkung der "corporate identity" der Europäischen Union.

Der europäische Weg zur Überwindung der Arbeitslosigkeit wird umso erfolgreicher sein, je mehr Menschen sich mit ihm identifizieren und dafür mobilisiert werden können. Er sollte sich an einem wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Modell orientieren, das den Erwartungen, Wertvorstellungen und Lebensgewohnheiten der Europäer entspricht und daher nach einem Ausgleich strebt zwischen den Prinzipien Konkurrenz und Kooperation sowie zwischen dem Eigennutz des Bürgers als individuelles und als soziales Wesen.