3. September 2001 • Finanzausgleich als Instrument der Budgetpolitik • Gerhard Lehner

Mit Jahresbeginn 2001 ist ein neuer Finanzausgleich in Kraft getreten, der bis Ende 2004 gilt. Er hat zwar die Grundstrukturen der finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften nicht verändert, aber doch einige wichtige Neuerungen gebracht.

Drei Punkte sind hervorzuheben:

• Die Aufteilungsschlüssel einiger gemeinschaftlicher Bundesabgaben (vor allem der einkommensabhängigen Steuern) wurden zugunsten des Bundes geändert, weil dieser mit Ausnahme von 1 Mrd. S die Mehreinnahmen aus den steuerlichen Maßnahmen der Jahre 2000/01 erhält. Der Konsolidierungsbeitrag der Länder, der dem Bundeshaushalt zufließt, wurde von (bisher) 2,29 Mrd. S auf 4,29 Mrd. S erhöht.

• Die kleineren Gemeinden erhalten zulasten der größeren mehr Ertragsanteile, weil der Sockelbetrag je Einwohner von 102,30 S auf 602,31 S erhöht wurde. Er steigt bis 2004 auf 1.000 S je Einwohner (72,66 €).

• Die Zweckbindungen (im Rahmen der Wohnbauförderung) wurden gelockert und damit der Gestaltungsspielraum der Länder erweitert.

Der Finanzausgleich gewinnt an Bedeutung, weil einerseits der Spielraum der Länder und Gemeinden zur Gestaltung ihrer Einnahmen sehr gering ist und andererseits der "Stabilitätspakt" von den Ländern Überschüsse und von den Gemeinden (insgesamt) einen ausgeglichenen Haushalt verlangt. Die Länder und Gemeinden müssen daher ihre Ausgaben den vorgegebenen Einnahmen weitgehend anpassen.

Die Verteilung der Steuereinnahmen (gemeinschaftliche Bundesabgaben) auf die einzelnen Bundesländer und Gemeinden (horizontale Verteilung) wird maßgeblich von der Einwohnerzahl geprägt. Rund 80% der Ertragsanteile der Länder und mehr als 70% jener der Gemeinden werden nach diesem Kriterium verteilt, wobei für die Gemeinden der abgestufte Bevölkerungsschlüssel, der den größeren Gemeinden ein höheres Gewicht zumisst, eine entscheidende Rolle spielt. Diese Dominanz der Einwohnerzahl erklärt die große Bedeutung der Volkszählung für die Finanzierung der Länder- und Gemeindehaushalte.

Daraus ergeben sich erhebliche Probleme, weil ein sehr enger Zusammenhang zwischen der Bevölkerungszahl und den Ausgaben unterstellt wird, der jedoch für einige Aufgaben (Straßen, Landwirtschaft) nicht gegeben ist. Künftig wären daher ein aufgabenorientierter Finanzausgleich und eine entsprechende Verteilung der Steuereinnahmen anzustreben.

Die Ertragsanteile (je Einwohner) weisen ein deutliches West-Ost-Gefälle auf. Das Land Vorarlberg erhielt im Jahr 2000 mit 13.100 S pro Kopf um rund 16% höhere Steuereinnahmen als das Burgenland (11.283 S). Dieser Abstand wird sich 2002 nicht ändern, aufgrund der Ergebnisse der Volkszählung 2001 dürfte sich dieses West-Ost-Gefälle allerdings verstärken.

Zwischen den Gemeinden sind die Abstände (aufgrund des abgestuften Bevölkerungsschlüssels) erheblich größer als zwischen den Ländern. Die höchsten Ertragsanteile pro Kopf erhalten die Salzburger Gemeinden (wenn Wien als Gemeinde unberücksichtigt bleibt) mit 10.840 S (2000). Sie beziehen damit um 46% mehr als die burgenländischen Gemeinden (7.420 S im Jahr 2000). Künftig werden sich die Unterschiede wegen der höheren Sockelbeträge etwas verringern. Die erheblichen Abweichungen lassen die Spannungen zwischen den finanzstärkeren und finanzschwächeren Ländern und Gemeinden erkennen. Sie werden durch die Verpflichtungen aus dem Stabilitätspakt noch verschärft.

Der Bund verringert allerdings die Abweichungen durch Transfers an die finanzschwächeren Länder (durch den Ertragsanteilekopfquoten-Ausgleich) und Gemeinden. Insgesamt wandte der Bund dafür im Jahr 2000 2,45 Mrd. S auf (für 2002 sind 2,65 Mrd. S veranschlagt); davon flossen 1.36 Mrd. S an die Länder und 1,09 Mrd. S an die Gemeinden. Im Jahr 2002 sind für den Ertragsanteilekopfquoten-Ausgleich 1,41 Mrd. S präliminiert, für die Gemeinden 1,24 Mrd. S. Durch diese Transfers konnte der Abstand zwischen den Ländern halbiert werden, für die Gemeinden ist die Wirkung etwas geringer.

Neben der Verteilung der Steuereinnahmen regelt der Finanzausgleich Zahlungen (Transfers) zwischen dem Bund und den Ländern und Gemeinden. Ein Teil dieser Transfers ist zweckgebunden. Der Finanzausgleich bestimmt die finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften nicht umfassend.

Insgesamt überwies der Bund im Jahr 2000 an die Länder 104,3 Mrd. S und an die Gemeinden 2,8 Mrd. S, zusammen 107,2 Mrd. S. Andererseits erhielt der Bund von Ländern und Gemeinden nur etwa 1 Mrd. S. Für 2002 sind die Transfers des Bundes mit insgesamt 103,5 Mrd. S veranschlagt. Der Bund finanziert daher Aufgaben der Länder zu einem erheblichen Teil.

Die Konzeption des Finanzausgleichs ist zwar recht komplex, die vielfältigen finanziellen Beziehungen zwischen den Ländern und Gemeinden werden aber nicht erfasst. Eine wichtige Rolle spielen auch die Landesfonds (vor allem in der Krankenanstaltenfinanzierung) und die Gemeindeverbände.

Die gesamten Transfers zwischen den Gebietskörperschaften (einschließlich Fonds und Gemeindeverbände) betrugen 1999 195,6 Mrd. S. Dieses umfangreiche Transfergeflecht, das in den letzten Jahren (noch) dichter wurde, zeigt das erhebliche Auseinanderklaffen von Aufgabenerfüllung und Finanzierung. Hier könnte ein wichtiger Ansatzpunkt für die Budgetkonsolidierung liegen.